GIOVANNI ALLEGRETTICittadini e trasporto pubblico: la sperimentazione pioniera di ATAC dentro un quadro internazionale in movimento
Le ipotesi che stanno venendo formulate in quest’ultimo periodo, di trasformazione del rapporto tra l’Azienda ATAC e gli abitanti di Roma (o almeno gli utenti dei suoi servizi) costituiscono un significativo tassello – e al contempo una ‘sperimentazione pioniera’ – coerente con le tendenze in atto nel panorama internazionale.
Per accennare ad un simile quadro in continuo movimento, c’è forse bisogno di due puntualizzazioni: una di natura più politico-sociologica e una di natura più tecnico-empirica.
La prima riguarda la necessità di chiarire che siamo in un quadro internazionale che vede in atto un passaggio dalla indispensabilità del coinvolgimento dei cittadini nelle politiche pubbliche, ad un panorama di necessità agita o addirittura di scelta consapevole, in cui si comincia sempre di più a credere alla sostantività del contributo, anche tecnico, che il cittadino può offrire – con la sua ‘sapienza del vivere quotidiano’ – al miglioramento delle politiche e dei servizi collettivi.Questo vale in maniera particolare se dietro alle politiche vi è un forte indirizzo attento alla sostenibilità, che non richiede solo atti mirati al raggiungimento di questo orizzonte, ma un’adesione consapevole dei cittadini ai cambiamenti che quegli atti richiedono. Cioè, molto più di una semplice sommatoria di fatti e azioni: bensì un cambiamento di filosofia che richiede l’adesione dei cittadini per poter modificare comportamenti, individuali e collettivi al contempo, che si frappongono al suo raggiungimento. Siamo, per certi, versi in un momento in cui una politica non è solo uno strumento mirato ad ottenere risultati diretti, ma a sottolineare scelte di fondo che abbiano un forte valore educativo, che puntino ad ottenere anche risultati indiretti e un diffuso aumento della coscienza dei cittadini nei confronti di una serie di problemi urbani, che si possono risolvere solo con un atto di riconoscimento e un’azione collettiva.
Questo passaggio è già in atto, e va al di là della percezione dell’indispensabilità della partecipazione che è divenuta chiara nella crisi che ha colpito la politica negli ultimi anni – specialmente nel nostro paese, ma non solo – e nella crisi del piccolo risparmio che gli scandali Parmalat e Cirio hanno messo in luce con drammatica evidenza.
Il sociologo Ilvo Diamanti, su La Repubblica, ha scritto: “La democrazia in quanto fondata sulla legittimazione popolare, è costantemente esposta alla pressione popolare. D’altronde lo stesso populismo, tanto diffuso in questa epoca, non può essere considerato estraneo alla democrazia, in quanto ne coglie una componente essenziale: il richiamo al popolo. Quando il sentimento popolare diventa apertamente ostile, è difficile governare efficacemente.”
Direi che il quadro strutturale entro cui il cambiamento delle politiche pubbliche si muove, è – e va sottolineato – quello post-fordista, che ha visto la rottura dei nessi territoriali tra i vari anelli della produzione e l’esplosione della città-fabbrica sul territorio globalizzato, con l’arricchimento e la frammentazione delle figure professionali e la comparsa di nuove figure atomizzate, interinali e flessibili, in un mondo in cui peraltro i diritti (sindacali, sanitari, pensionistici) continuano ad essere legati alla continuità del lavoro ‘classico’. Questa segmentazione post-tayloristica ha avuto un suo peso nella crisi della rappresentanza, che non si situa solo a livello politico, ma tocca anche il tessuto sociale organizzato. Rispetto agli stessi sindacati o alle associazioni di tutela dei consumatori esiste una sorta di serpeggiante sfiducia nell’associazionismo, che - a molti cittadini - fa leggere ogni forma di aggregazione come “una sorta di lobby intesa all’auto-perpetuazione dei suoi membri”. Un riflesso condizionato – per certi versi – di una società polverizzata e tendenzialmente individualizzata.
Questa posizione non può appartenere alla sfera del ‘dover essere’, ma è una realtà diffusa con cui si devono fare i conti: un punto di vista popolare che avvolge di un manto di una sfiducia tutte le strutture aggregate, e non più solo i partiti o le istituzioni.
Si potrebbe obiettare che ogni posizione di sfiducia può avere una situazione oggettiva che l’ha determinata (dalla malversazione al corporativismo, fino a forme di ignavia frutto di un interessato consociativismo) ma più spesso la sua forza proviene da considerazioni di natura polulistica e demagogica; e che quest’ultima tendenza non va certamente avallata. Molti casi di politiche partecipative attivate negli ultimi anni mostrano, però, di aver capito che pur non dovendosi avallare queste distorsioni banalizzanti e queste posizioni qualunquiste, può essere utile incorporarne l’esistenza nella costruzione di un ‘punto di vista plurale’ sulle trasformazioni del territorio. Se – come osservava Diamanti - il populismo è una delle componenti della democrazia (seppur una componente che può tendere ad una direzione deleteria), forse si può neutralizzarlo partendo da una sua inclusione, cioè demolendolo dall’interno dei processi, piuttosto che tenendolo lontano da essi.
Questo nuovo sguardo sul problema, forse spiega un contesto in cui l’apertura verso la società civile nella partecipazione alla costruzione delle politiche pubbliche, non è più solo di natura concertativa (cioè con soggetti già aggregati in fase anteriore ai processi di dialogo sociale con le istituzioni, e per questo riconosciuti come portatori di una ‘rappresentanza’ di altri soggetti) ma tiene in considerazione una componente, che non deve essere maggioritaria, ma che deve esserci, di soggetti singoli. Soggetti in transito dall’istinto alla rivendicazione soggettiva contro ciò che non funziona nel proprio ristretto ambito di esperienza (un quartiere, un servizio, un condominio, la propria giornata lavorativa o di relazione, i propri spostamenti, ecc.) verso una comprensione del ruolo che il soggetto può avere nella costruzione di scelte comunitarie.
Oggi, l’estrazione a sorte, non dei giudici come negli Stati Uniti, ma dei cittadini dentro le assise o i processi che riguardano il proprio quotidiano, il proprio vissuto, la propria sperimentazione di ogni giorno, è una prassi sempre più diffusa. Ad esempio nelle Planungzelle, gli strumenti partecipativi di pianificazione locale tedeschi, o in alcuni Bilanci Partecipativi spagnoli.
In questi casi, si tenta il recupero di una delle componenti della democrazia ateniese, che era l’estrazione a sorte di cittadini, che faceva parte di un processo che il pedagogo David Smith ha chiamato de-idiotizzazione della cittadinanza, con riferimento non al senso che diamo noi alla parola ‘idiota’, ma all’accezione principale del termine greco, che aveva il significato di ‘cittadino privato’, usato per indicare chi si occupa delle sue cose e non guarda oltre. La de-idiotizzazione era perseguita attraverso forme di inclusione del cittadino privato nelle scelte pubbliche, per far crescere la sua coscienza nei confronti delle trasformazioni del territorio e degli spazi collettivi.
Questo percorso di ‘inclusione’ dell’esperienza singola nell’elaborazione di misure collettive (anche di alto contenuto tecnico) può richiamare alla mente un motto delle lotte femministe, cioè “Noi non studiamo le donne, viviamo la loro condizione”. In un certo senso, per i soggetti singoli si potrebbe dire che può essere utile, oltre che studiarli e rappresentarli attraverso dei soggetti aggregati, anche includerli nella formulazione delle scelte proprio in quanto soggetti singoli. Ciò dovrebbe valere non solo per gli utenti, e tanto più per un servizio di trasporto pubblico, che può dirsi vincente quando cattura l’interesse dei ‘non ancora utenti’, cioè dei potenziali utenti, di chi oggi si muove con la macchina privata e dovrebbe essere in qualche modo coinvolto per tendere verso l’uso maggiore del trasporto pubblico.
Non che le associazioni di tutela dell’utente non facciano – spesso – un ottimo lavoro di difesa dei diritti dei consumatori, ma quello che comunque passa è il messaggio distorto che propugna ‘l’esclusione dell’individuo dalle scelte collettive’, un messaggio che è antitetico rispetto ai tanti messaggi illusori di ‘inclusione’ che passano nella società del consumo.
Allora, includere l’individuo è comunicargli che anch’egli – come tale – è importante. E questo può offrire il braccio ad un grosso salto di fiducia verso le istituzioni: a patto che si attuino in parallelo percorsi di selezione e di formazione, atti a non rafforzare l’individualismo e a non professionalizzare la partecipazione.
Per i fornitori di servizi si tratta di inserirsi in un processo di messa in coerenza con una direzione nuova delle politiche pubbliche. Un percorso che – tanto più nel caso di aziende a capitale municipale prevalente – diviene nodale.
È per questo che si può dire che Atac, per come è costituita e per i rapporti che ha con il Comune di Roma - riveste un ruolo fondamentale nel portare avanti con coerenza le linee dell’amministrazione, anche al di là del suo statuto di azienda.
Non si tratta di includere gli abitanti nelle decisioni solo attraverso costruzione di un voto insieme ai cittadini o alle associazioni, quanto di discutere bisogni e indirizzi. Il voto può aiutare perché dà concretezza al ruolo di chi non è interno alle strutture decisionali tradizionali, ma non può essere comunicato come il momento più importante; perché ciò che più importa deve essere è ciò che emerge durante la discussione. Quindi, non è il momento finale quello più importante, ma il momento finale è importante perché dà una forza alla decisione, ma nello stesso tempo deve essere la conseguenza di un lungo processo di dialogo e interazione.
Sintetizzando queste prime osservazioni di natura politico/sociologica, si potrebbe dire che il post-fordismo è un retroterra adatto alla partecipazione nella costruzione delle scelte, così come il fordismo disegnava un quadro di riferimento adatto alla concertazione, intesa quale valorizzazione della rappresentanza e delle sue capacità rappresentative e negoziali.
In questo quadro, quali considerazioni tecnico-empiriche sono possibili per mettere ‘in coerenza’ servizi e politiche, costruendo ponti tra strutture politico/manageriali e strutture partecipative, e creando ‘un riflettersi del progetto locale’ nei percorsi organizzativi di settore, fino a rifletterne la strutturazione spaziale?
Una delle idee che stanno maturando in ATAC, per esempio, è questa: riflettere nella struttura aziendale un percorso di ascolto/dialogo con gli abitanti che richiami la ristrutturazione di Roma in municipi. Cioè istituire un ponte tra il mutare della struttura gestionale cittadina e quella di alcune aziende dei servizi romani che iniziano a muoversi sulla stessa linea.
L’ipotesi è estremamente pertinente. Ma certamente va discussa, perché la soluzione semplicemente ‘municipalista’ può non essere necessariamente quella vincente; potrebbe – ad esempio - creare nei confronti dell’entità municipio una sorta di devozione che confina con l’autarchismo, un’abitudine a pensare sempre in rapporto a quella entità territoriale. Si potrebbe pensare, invece, ad un decentramento di ATAC su gruppi di due municipi, in modo da iniziare a creare un dialogo tra municipi diversi, tanto più che i municipi italiani non sono come quelli greci – allineati cioè sul colore del comune, a rifletterne le scelte sui poli del decentramento - ma hanno spesso una caratterizzazione politica molto diversa uno all’altro, e non necessariamente coerente con quella dell’Amministrazione centrale di Roma. Quindi, forse, la costrizione al dialogo intermunicipale può essere un elemento utile da prendere in considerazione nella valutazione. Del resto, il convegno entro cui questa comunicazione si colloca, vuole essere un luogo per gettare sul tavolo delle idee, non dando delle soluzioni chiuse, a pacchetto, ma formulando proposte evolutive.
Oggi - per limitarci solo al settore mobilità, che ha un valore strategico nel discorso sulla sostenibilità - ci sono tre principali ambiti di coinvolgimento della cittadinanza nelle decisioni:
Il primo riguarda la pianificazione della mobilità sostenibile o il riequilibrio delle distorsioni del settore viabilità e trasporti urbani, quindi un discorso ‘a monte’ delle scelte di maggior dettaglio;
poi c’è la pianificazione di dettaglio dei servizi, cioè delle linee, delle fermate, ecc.;
infine, la gestione dei processi e il controllo di gestione.
L’ideale, è ovvio,. Sarebbe poter lavorare all’unisono sui tre ambiti, ma da qualche parte si deve pur cominciare. ATAC, per sua situazione societaria, ha un ruolo nella pianificazione e nel controllo, anche se sulla gestione esistono rapporti forti e vincolanti con i diversi gestori, che dovrebbero rispondere di una linea, sia nei confronti di ATAC che dei clienti, a cui li legano (seppur ancora blandamente) sistemi di carte di servizi
La missione sociale di ATAC la rende il braccio destro, nel settore trasporti pubblici, di un Comune che da qualche anno sta tentando di accrescere progressivamente il coinvolgimento degli abitanti nelle scelte, un obiettivo arduo che spesso cozza con micropoteri consolidati e con una struttura tecnica il più delle volte inadatta a ‘riflettere’ in sé i nuovi processi decisionali in via di attivazione.
Il fatto che un’azienda, magari nelle more del dettagliamento politico di questa volontà di coinvolgimento dei cittadini, parta con una sua sperimentazione, è importante. Tanto più che questa può servire da banco di prova, da terreno di discussione per il vaglio di soluzioni che si possono aggiornare e cambiare nel tempo; può quindi mettere in campo una sorta di progetto pilota. E tanto più se la missione sociale – come nel caso di ATAC - è importante quanto gli obiettivi economici del suo essere azienda.
Per capire il quadro di riferimento dentro cui ATAC si muoverebbe, può essere utile partire da una ricerca ADEME, un’impresa di consulting francese che promuovere ricerche innovative anche su temi come la partecipazione nei servizi pubblici. L’ADEME, qualche anno fa, ha promosso il progetto Energie-cité, una comparazione sinottica tra più città europee, da cui emerge un mutamento dello scenario tendenziale, supportato da dati precisi.
Il minimo comune denominatore dei casi di politiche trasportistiche partecipative esaminate era la necessità di condividere con i cittadini, appunto, delle scelte mirate alla sostenibilità, ed anche all’adesione consapevole della società ai suoi principi attraverso una crescita della coscienza civica diffusa. Nell’inchiesta compaiono alcune categorie illuminanti. Ad esempio viene fuori che:
Tra i promotori dei processi di dialogo sociale ci sono molte città, ma appare in crescita il numero dei servizi e delle aziende speciali che di loro iniziativa attuano processi di partecipazione, quindi agiscono da esecutore settoriale di una politica condivisa, le cui linee sono date a livello municipale o provinciale o regionale, e che mettono in pratica delle forme di ascolto degli abitanti per conto loro.
Dal punto di vista del tipo di partecipazione, in molti casi quella prevalente è la concertazione, quindi con rappresentanti, gruppi di interessi, associazionismo di tutela. Ma crescono i casi dei cosiddetti abitanti generici che vengono scelti a volte con criteri aperti di autoselezione, a volte con criteri sociologici o statistico-scientifici (è il caso della città inglese di Leicester, dove sono state scelte alcune fasce di popolazione e incrociati dati, età, professione, per dialogare con dei cittadini che, in qualche modo, simboleggiassero altri cittadini da un punto di vista statistico). Per le città in cui la scelta del pubblico con cui dialogare non è basata sul metodo scientifico-statistico, ci sono differenze nei modi di scelta: ad esempio, esempio ci sono le estrazioni a sorte, le estrazioni dentro liste preconfezionate rappresentative, oppure candidature per autoselezione, o estrazioni tra i partecipanti ad assemblee indette non per via di invito personale, ma attraverso manifesti pubblici, radio, televisioni, ecc. In questi ultimi casi si mette in campo una forma di pre-impegno, una motivazione espressa attraverso una preselezione. Quest’ultima è una categoria in crescita, come in crescita è anche un’altra categoria interessante, dove si colloca la proposta di ATAC relativa all’attuazione del Decreto Legge 231: quella dei tipi di partecipazione mista, cioè che rinnova la concertazione inserendo però degli interessi deboli o degli interessi generali e tripartendo la concentrazione classica, cioè mettendo a confronto istituzioni, apparato tecnico e rappresentanti degli abitanti, distinguendo dentro quest’ultimo gruppo la società civile organizzata (rappresentata a rotazione da associazioni diverse) e cittadini ‘sfusi’, selezionati in base ai modi più diversi sopra esposti.
Il quadro motivazionale di questi processi rimane molto ampio. Cioè questi processi organizzativi applicati ai trasporti tendono ad avere due diverse declinazioni: sensibilizzare su scelte già prese o costruire scenari e decisioni di dettaglio insieme agli abitanti.
Questa seconda categoria, ovviamente, è più complessa, e spesso richiede degli animatori per trasformare le rivendicazioni in processi costruttivi. Richiede anche più tempo, ma compensa questo con il fatto di saper produrre effetti maggiori. Confrontando le due modalità, si evidenzia che i risultati “progettuali” non sono in realtà sempre ‘rivoluzionari’ rispetto a quelli concepibili da un staff tecnico che lavora in isolamento. La partecipazione non è quindi ‘salvifica’ per il progetto, ma certo ne facilita l’attuazione: perché diminuisce il conflitto sociale, crea coscienza civica diffusa su certi temi, ed elimina molti pregiudizi nel valutare le proposte dell’amministrazione. Perché comunque quelle proposte non arrivano come un pacchetto indiscutibile, ma con la voglia di un dialogo e l’apertura ad un cambiamento. E questo può anche creare attorno alle scelte un’adesione che blocca alcuni possibili impedimenti: per esempio denunce e ricorsi che interromperebbero i lavori o altre situazioni simili.
Inoltre, il dialogo sociale che tende a ‘costruire insieme’ un servizio può anche essere utile per aggiungere dei dettagli ai progetti. Nei processi partecipativi sono molti i casi di ‘pentitismo’ di cittadini che praticavano astuzie e furbizie i quali, nel momento in cui “passano dall’altro lato” (cioè hanno una identità importante nel progettare collettivamente delle scelte) autodenunciano queste pratiche. E così succede che all’amministrazione o ai tecnici (che magari viaggiano in macchina, o viaggiano in autobus una volta ogni tanto giusto per conoscere un po’ la situazione) giungono tutta una serie di feedback interessanti su pratiche che bisogna tentare di scalzare con i metodi più fantasiosi, dato che il detto “fatta la legge, trovato l’inganno” ha una sua saggezza, e configura pratiche evolutive di adattamento reciproco. Quest’ultima considerazione rinvia anche ad un’altra opportunità: favorire il ricambio delle persone dentro i percorsi di ascolto, la non professionalizzazione aiuta spesso a rinnovare le strategie.
Il metodo che mostra più necessità di durata, di solito ottiene anche maggiori successi; richiede, però, un impegno maggiore. In particolare, gli elementi che possono determinarne il successo, di solito, sono: il formale impegno a rispettare le decisioni delle assemblee, comunque esse siano composte; il soggetto delle discussioni e il metodo di costruzione delle regole. In particolare sono interessanti i casi in cui le regole sono costruite insieme ai cittadini, come nei casi di Gräz o di Haidelberg, città del Nord Europa abituate ad una tradizione partecipativa, che costruiscono anche le regole del funzionamento della partecipazione insieme ai cittadini e le rivedono con loro. Un altro fattore di successo – di solito – appare il non limitarsi a coinvolgere attori presunti come rappresentativi: è opportuno avere il coraggio di investire su attori reali, anche se a rischio di interessi specifici. Infine, toccare i temi a lungo termine risulta spesso pagante, perché per la modifica dei comportamenti è necessario non affrontare solo discussioni sul tracciato di una linea o le fermate di un bus, come mostrano i casi di Helsinki o ancora di Haidelberg, che hanno avuto molto successo in questa sperimentazione.
La ricerca ADEME ha evidenziato altre due cose sorprendenti: in primis, che pochi esempi mostrano coscienza e reale comprensione dell’innovatività del loro approccio. E così, cercano di dare all’Amministrazione o all’Azienda una posizione ‘neutra’, di mediazione tra interessi in gioco, ricorrendo ad esperti, ricercatori, scenaristi, mediatori e creatori di regole fisse (e non improvvisate); ma raramente rinnovano e ampliano la formazione del proprio personale, creando un’evoluzione coesa di chi è direttamente implicato nella gestione. In secondo luogo, stranamente si rileva una diffusa mancanza del monitoraggio sui ‘pubblici’ dei momenti di partecipazione; eccetto forse i casi in cui si usa la sondaggistica per rilevare soddisfazioni e desideri. In tali casi ‘freddi’, infatti, si registrano spesso i caratteri del pubblico intervistato e si riesce a costruirsi una sua immagine composita.
Quest’ultimo è un errore da non sottovalutare. Infatti, la prima cosa che i brasiliani ci insegnano nei processi di bilancio partecipativo, è a monitorare costantemente chi partecipa e le sue motivazioni, perché quello che interessa è scoprire chi non partecipa e trovare strategie per coinvolgerlo. Del resto, direi, tutti i metodi di risk assessment e risk management, oggi, sono sintonici con questa impostazione di costante attenzione allo studio di ciò che si fa ed evidenziano, tra i maggiori rischi del non raggiungimento degli obiettivi sociali di un’azienda, la “perdita di immagine”, che retroagisce in maniera spesso incisiva sul raggiungimento degli obiettivi economici. Ciò vale tanto di più per un’azienda di trasporti, che tende ad essere – anche pregiudizialmente – nel continuo mirino dei cittadini, perché spesso paga disfunzioni non sue, come la situazione del traffico privato, la carenza di corsie preferenziali e simili.
Per un’azienda di trasporti non vale ciò che si può dire per un’azienda di acqua o di gas, che magari è l’unica a distribuire su un certo territorio: che la perdita in immagine non influisce sui ricavi perché poi i cittadini devono comunque ricorrere a te. Nel caso dei trasporti pubblici c’è il pericolo concreto che il cittadino ricorra alla propria automobile e che, quindi, quel servizio non sia utilizzato. E se l’immagine dell’azienda ha un senso più forte rispetto ad altri ambiti, è fondamentale un contatto costante con gli abitanti (che sono ben più degli utenti) perché obiettivi sociali e obiettivi economici possano alimentarsi a vicenda.
La ricerca Energie-Cité non dà un voto di progressivismo alle esperienze, non le schiaccia su un giudizio unico o attraverso la comparazione con un modello ideale, ma le valuta sempre in relazione alle storie e ai contesti differenti. Ma nel farlo rileva come la partecipazione aiuti a incorporare gli obiettivi sociali negli obiettivi di business, in modo che gli uni si trasformino negli altri.
Una ricerca fatta nella città finlandese di Hammenlinna, che è molto aperta al dialogo con i cittadini, mostrava che il 50 per cento delle segnalazioni che arrivano nelle cassette, nei telefoni o alle e-mail delle Amministrazioni più aperte ad un dialogo sociale costante con utenti e cittadini, sono critiche, il 20 per cento sono comunicazioni di approvazione e il 30 per cento sono consigli di vario genere. Se queste indicazioni si prendono sul serio si può pensare di instaurare un rapporto realistico tra abitanti e amministratori o gestori dei servizi. E per fare ciò sarebbe opportuno studiare approfonditamente – meglio se anticipandole con sondaggi e indagini di customer satisfaction - le domande degli abitanti e le risposte da offrire loro nelle sedi dei pubblici confronti. Una volta, ad un incontro pubblico dell’azienda ATAF di Firenze, ai cittadini che chiedevano “perché avete ridotto le linee nel mio quartiere?”, la risposta del presidente – rabbrividente - fu “Lì c’è meno gente, quindi quelle linee le consideriamo linee morte e le eliminiamo”. E alla domanda successiva “Perché avete aumentato i prezzi del biglietto del 30 per cento un mese prima dell’arrivo dell’euro?”, la risposta fu “Perché c’è molta gente che evade il biglietto e dobbiamo cautelarci”. Da risposte simili, che messaggio passa al cittadino-utente onesto, che paga il biglietto o l’abbonamento? Che i costi della disonestà non sono recuperati attraverso un miglioramento del controllo, ma ricaricati su quegli utenti che pagano onestamente il biglietto. Queste disattenzioni sono elementi che possono innescare un ciclo di reazioni astiose e sbagliate, che funge da spirale orientata verso il basso. Perché può distruggere non l’immagine di un’azienda, ma la sua funzionalità: perché un cittadino davanti ad una risposta di questo genere si trova senza capacità di rispondere, quando non la ritiene una vera istigazione a delinquere anch’egli.
Il caso delle trasformazioni in corso di sperimentazione dentro ATAC deve, pertanto, essere trattato con sommo interesse: e anche se ci troviamo in una fase iniziale, di sperimentazione iniziale, di apripista, si deve già guardare al gradino successivo, all’orizzonte che può guidare a percorrere a grandi passi quello spazio che separa le aziende italiane da molte sperimentazioni nordeuropee o nordamericane.
Certamente, c’è un valore aggiunto in questa trasformazione dell’organo di vigilanza di ATAC, che va ben oltre quanto previsto dal Decreto 231. Non ci sono rispondenze in molte altre città, e bisogna essere coscienti di questa innovazione, tenendo duro nel perseguirla proprio come ‘rompighiaccio’ per una trasformazione più solida e coraggiosa da applicare poi agli altri organismi del dialogo con l’utenza. È un piccolo seme, che ha un valore esplorativo. L’obiettivo è ambizioso, ma non è astorico, e comunque non si radica in un deserto ma semmai in un progetto che l’amministrazione, soprattutto l’ultima, va sviluppando con coerenza ma con difficoltà: dialogare con i cittadini su tanti temi, trasformando gradualmente il suo modo di far politica.
Alle difficoltà sopra già richiamate, potrebbe aggiungersene un’altra non secondaria: l’impreparazione al dialogo degli stessi cittadini. A questo proposito è opportuno chiedersi se, a Roma, siamo in un contesto in cui ci sono gli elementi per poter radicare forme di dialogo costruttivo tra istituzioni e abitanti. La risposta va esaminata approfonditamente ma – di certo – ad un primo sguardo paiono esserci gli elementi: basterebbe ricordare, nell’ultima fase di approvazione del Piano Regolatore, la nascita di un contro-piano popolare, così come le tante esperienze di Laboratori di Quartiere, i Contratti di Quartiere, i primi esperimenti di Piani Sociali di Zona o di Bilanci Partecipativi costruiti in alcuni municipi. Sono tutte esperienze che hanno evidenziato un tessuto ricettivo e forte, che rende possibile ipotizzare un salto di fiducia nell’intelligenza sociale, nella capacità dei cittadini di crescere dentro un organismo dove sono costretti ad affrontare e discutere anche scelte tecniche. Ciò non significa che bisogna espropriare i tecnici delle loro responsabilità di scelta: sarà – anzi - importante creare un equilibrio, dialoghi paralleli che possano avere dei momenti di incontro. Senza dimenticare che, oltre ai tecnici di più alto livello, esistono i funzionari generici, che sono risultati fondamentali in molti casi casi esteri di sperimentazione innovativa: primo fra tutti quello di Porto Alegre, dove la ricostruzione di aziende distrutte da una privatizzazione frettolosa e malfatta . è avvenuta con l’apporto determinante dei suoi funzionari, anche dei funzionari generici, che hanno praticamente costruito insieme ai nuovi dirigenti e al Comune il piano di salvataggio e ricostruzione, facendovi convergere dentro i saperi maturati in un rapporto quotidiano con l’azienda. Quindi, la partecipazione non è solo un elemento di dialogo dell’azienda con l’esterno, ma un fattore di dinamizzazione e coesione interna che può mettere in dialogo i vari livelli di personale di cui un’azienda si compone con le sue strutture di natura più politica.
Il quadro in movimento su cui si innesta l’ipotesi innovativa di ATAC per il recepimento del Decreto 231 è coerente, quindi, non solo con le scelte del panorama internazionale, ma anche con le pre-condizioni create nelle recenti strategie aziendali. Questa proposta non nasce in un deserto, ma può far leva sulla radio metropolitana, sugli sportelli municipalizzandi e su altre recenti trasformazioni che costruiscono un insieme coerente di proposizioni che vanno vagliate anche come insieme e non ognuna singolarmente.
La scelta– dentro il comitato di vigilanza – di un allargamento ‘a soluzione mista’, associazionismo a rotazione + cittadini individuali estratti (per ora tra gli abbonati, poi si vedrà), si ritrova in un panorama di altre città che hanno fatto questa scelta e l’hanno fatta con successo.
Dubbi e scetticismi su questi temi non stupiscono, perché dovunque si agisca, si provocano delle reazioni. L’agire provoca più reazioni dell’ignavia: l’osservazione è quasi una banalità.
Nello stesso tempo, la partecipazione si raggiunge solo con la partecipazione, cioè non basta parlarne, di partecipazione,:deve essere agita, come insegnava il motto dell’Accademia del Cimento “provando e riprovando”. La partecipazione si fa con la partecipazione; si fa e si migliora sperimentando.
Questo cammino è percorribile solo dotandosi di regole aperte, e attraverso dei progetti-pilota che è importante monitorare, perché uno dei grandi fallimenti dei progetti-pilota nel mondo è che spesso sono ‘piloti di niente’, cioè sono piloti che non vengono valutati attentamente e che non riescono a trasmettere ai progetti successivi gli insegnamenti maturati, in modo da dare un feedback, ed evitare il ripetersi di errori simili a distanza di tempo.
Per concludere, vi è un altro tema su cui sarebbe importante lavorare: quello delle Carte dei Servizi, affrontato in un bel convegno organizzato dalla Provincia di Modena nel 2002 oltre che da una interessante inchiesta del Ministero della Funzione Pubblica, che si chiama Cantieri, dell’ottobre-novembre 2002. Quest’ultima mostrava come in Italia le Carte dei Servizi, nate per lo più intorno al ’94 su stimolo dell’allora ministro Sabino Cassese, hanno influito in 7 su 10 della aziende dove sono state attuate nella ristrutturazione di tutti i rapporti interni di impresa, ma non hanno agito, come avrebbero dovuto, nel cambiamento dei rapporti con gli utenti e, comunque, con la cittadinanza nel suo complesso. Ciò perché non sono state sfruttate nel loro valore ‘dirompente’ di contratti con l’utente soggetti a verifica sul rispetto delle regole.
Se si guarda alle esperienze dei paesi esteri, soprattutto dei paesi del Nord, si vede che la Carta dei Servizi è inclusa in un sistema di monitoraggio e di sanzione fortissima, che tocca non solo i politici, ma anche i tecnici, e si relazione con la produttività e con una serie di temi che anche da noi sono all’ordine del giorno nella discussione. Su questa strada abbiamo ancora tantissimo che si può fare sulle Carte dei Servizi, per renderle sostantive e non coreografiche come oggi hanno la tendenza ad essere. Il Decreto legge 286 del 30 luglio 1999 dice che i servizi pubblici, nazionali e locali, sono erogati in modo da promuovere il miglioramento della qualità ed assicurare la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione nelle forme riconosciute dalla legge, anche nelle procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. Questo tema di utilizzare il rapporto con il cittadino anche come una sorta di ‘comitato scientifico’ è un tema fondamentale che va messo all’ordine del giorno.
Il cittadino può aiutare a costruire gli indicatori di performance di un servizio o aiutare a scegliere, a valutare quali non hanno funzionato, quali non sono serviti per una valutazione obiettiva e produttiva. La legge 328 del 2000, in qualche modo, dice che la cittadinanza non è definita solo dall’appartenenza ad una comunità e dal diritto alle prestazioni, ma richiede la promozione della partecipazione attiva dei cittadini – articolo 1, comma 6 – e vede i cittadini non come utenti, ma come protagonisti attivi nella programmazione e nella verifica dei servizi – articolo 19.
Nella strutturazione delle nostre normative esistono degli appigli con cui possiamo giustificare tutta una serie di considerazioni fondamentali che sono state fatte, ad esempio guardando ad esempi stranieri. Il caso di Hammenlinna, in Finlandia, rende evidente come le Carte dei Servizi possano nascere come semplice verifica di un servizio, costruita dai tecnici, e diventare il luogo dove i cittadini e l’amministrazione interagiscono per migliorare il sistema dei servizi. Oggi, in quella città, esistono 17 Carte dei Servizi (sostantive e monitorate con forte sanzioni per chi non le rispetta); addirittura ne sta venendo creata una diciottesima, che si chiama Carta della Partecipazione, dove si studiano e si ristudiano annualmente, i modi con cui la partecipazione dei cittadini si può esplicare nei vari servizi. E oggi sono i cittadini a riscrivere le Carte, e a dettare quindi le regole – insieme ai manager – per il funzionamento ottimale dell’azienda.
Il progetto europeo Leda ha studiato 40 città e la riproducibilità delle misure pilota sperimentate in alcune città in altre, caratterizzate da un contesto diverso. Che cosa è stato fondamentale in questa ricerca finanziata dall’Unione Europea? Costruire dei comitati di utenti locali che verificassero la possibilità di simulare la disponibilità al mutamento di un contesto per acquisire quei caratteri che rendevano sperimentabile una certa misura che altrove aveva funzionato. In quel caso, i cittadini sono risultati elemento-base di una sorta di comitato scientifico sulla sperimentazione di travasi di innovazioni da una realtà all’altra. Il progetto Quiet Lanes dell’area metropolitana di Nortfolk – disponibile in rete - è molto interessante: ha una serie di 5-6 link dedicati a discutere chi dovrebbero essere i partecipanti, qual’è la relazione che bisognerebbe avere con i partecipanti e parla dei saperi quotidiani che possono entrare in dialogo con i saperi esperti e quindi creare un valore aggiunto nella gestione della mobilità pubblica. Nella città francese di Bobigny, invece, i cittadini sono stimolati dal Comune a costruire degli osservatori indipendenti, dove si elaborino anche indicatori efficaci a misurare l’incorporamento degli obiettivi sociali in quelli di business.
Questi esempi – seppur solo accennati – dovrebbero stimolare chiunque sperimenti innovazioni a non chiudersi nell’autosufficienza autarchica di una sperimentazione, mostrando la volontà continua di crescere ed ampliare le proprie innovazioni.
Con la coscienza – che può servire a rispondere ad alcune critiche appuntate sul ‘minimalismo sperimentatore’ – che mantenendo un orizzonte ampio anche una piccola innovazione può portare grandi trasformazioni, se ben utilizzata.
A tal fine, non bisognerebbe leggere le misure che oggi ATAC va sperimentando come un lenitivo di un quadro in cui la privatizzazione, l’esternalizzazione dei servizi pubblici è la regola. Ogni innovazione andrebbe letta come uno strumento, semmai, per dare ancoraggi solidi a quella contestazione che molti fanno – forse legittimamente - dei trend di privatizzazione ed esternalizzazione dei servizi.
Le due battaglie andrebbero, forse, condotte in parallelo. Una battaglia, ovviamente, avrà un livello più ampio, perché non è più solo neanche nazionale o europea, ma riguarda accordi GATT, il WTO e, quindi, una contestazione che andrebbe combattuta a livelli transnazionali. Ma non è proficuo disgiungere questa o usare il fatto che questa battaglia sia molto superiore a noi per non prendere neanche in considerazione il fatto che a livello locale possa essere utile continuare ad agire con sperimentazioni autonome. Le sperimentazioni a livello locale possano avere un forte valore indicativo/dimostrativo per sostenere delle convinzioni politiche anche in maniera più concreta e verificata. La Legge costituzionale brasiliana del 2001 su ‘Lo statuto della città’ è la grande controprova di come le elaborazioni parlamentari possano virtuosamente saldarsi con coraggiose sperimentazioni locali ai fini di migliorare la gestione del territorio e dei servizi, attraverso un rinnovato dialogo con i cittadini.